Uma análise sobre a importância do orçamento participativo como mecanismo de democracia

UMA ANÁLISE SOBRE A IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO MECANISMO DE DEMOCRACIA 

                                       MARIA DO SOCORRO MORAES CAVALCANTE[1]                   

RESUMO: O presente trabalho analisa a importância do orçamento participativo como mecanismo de democracia à luz da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal, proporcionando-se desta forma uma melhor compreensão do assunto que é de  grande relevância e que vem sendo estudado e pesquisado pela comunidade acadêmica.Dentro desta análise, o problema é abordado a partir de estudos bibliográficos, contemplando-se alguns teóricos que se referem  ao tema em análise.

Palavras – chave: orçamento participativo

INTRODUÇÃO

Vivemos atualmente em uma sociedade que tem por fundamento o Estado democrático de direito, o que significa dizer que nenhum indivíduo, presidente ou cidadão comum, está acima da lei, ou seja,  os governos democráticos exercem a autoridade por meio da lei e estão eles próprios sujeitos aos constrangimentos impostos pela lei.

Nesse sentido, para garantir maior transparência no uso dinheiro público, os entes federativos  devem seguir leis e planos, como a Constituição Federal,  e a Lei nº 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

O presente artigo tem como objetivo analisar a importância do orçamento participativo como mecanismo de democracia e tentar identificar a importância do cidadão para definir o destino dos recursos públicos, e para que se tenha um melhor conhecimento desta Lei, observando a sua importância no contexto das finanças públicas para os entes federativos e que ao final desse estudo se possa responder os seguintes questionamentos:

• ·         O que é Orçamento Participativo?
• ·         Quais as penalidades que o gestor público está submetido quando não cumpre a Lei?
• ·         Qual a importância do  orçamento participativo para a concretização da  democracia?

           O trabalho será fundamentado na Constituição Federal de 1988 e nas disposições contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

1 DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Ao se administrar uma cidade,o administrador que no caso é o prefeito, precisa respeitar a opinião do povo, pois é este povo que contribui para a receita do município e que de uma forma democrática deve definir qual deve ser o destino do que foi arrecadado com o pagamento dos tributos.

Segundo Oliveira[2],  orçamento participativo consiste na discussão de prioridades e alocação de recursos à metas eleitas pelos participantes do processo.
                   Desta forma, podemos conceituar Orçamento Participativo (OP)  como  um mecanismo governamental de  democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos.

 Orçamento Público, por sua vez compreende a elaboração e execução de três leis que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas.

                O art. 165 da Constituição Federal determina a existência destas  três leis orçamentárias que são o plano  plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual.

       No que se refere ao  plano plurianual, este define o planejamento das atividades governamentais e  tem eficácia de quatro anos.

       Vale ressaltar ainda, que o plano plurianual deve atender às diversidades regionais, por esse motivo é que o estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas da administração pública deve visar às diversas realidades compreendidas no território nacional.

                   Quanto à  lei de diretrizes orçamentárias, esta orienta a elaboração da lei orçamentária, dependendo de sua  aprovação para que a lei orçamentária seja elaborada.

      Por fim, a lei orçamentária anual que refere-se àquela que engloba o orçamento fiscal de todos os poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, além do orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165,  § 5º, I e II, CF).

                  Para termos uma melhor compreensão sobre o orçamento participativo, iniciaremos este estudo fazendo uma observação de como aconteceram as primeiras experiências da participação popular no Brasil e em Teresina-PI.

1.1 Breve histórico

No Brasil, as experiências de gestão pública em que a participação popular recebeu tratamento privilegiado, especialmente no que se refere aos recursos públicos, e portanto aos orçamentos, começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970.

                  A esse respeito, Oliveira, autor já citado acima, diz que o Orçamento Participativo nasceu da relação dos movimentos populares com governos e da vontade política do gestor público em partilhar o poder com os cidadãos cujo principal objetivo é encorajar uma dinâmica e estabelecer um mecanismo sustentado de gestão conjunta dos recursos públicos, através de decisões partilhadas sobre a distribuição de fundos orçamentários e de responsabilização administrativa no que diz respeito à efetiva implementação dessas decisões.

                  As experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as pioneiras são as da Prefeitura de Vila Velha no Espírito Santo e a de Lages, no Estado de Santa Catarina, em que os prefeitos destas cidades, adotaram como estratégia de formulação orçamentária reuniões com a população, nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades.

 Em Teresina-PI, o orçamento participativo foi implantado na gestão do então prefeito Firmino Filho  através do  Decreto de nº. 3.414, de 14 de março de 1997, cuja  proposta  era de de ampliar a participação da so­ciedade civil na gestão da cidade  visando estimular a participação comunitária no processo de elabo­ração do Orçamento Municipal e na definição das prioridades de investimento do município.

Desta forma foi criada  a Comissão do Orçamento Popular (COP)  que estabelecia sua sistemática de elabora­ção e  definia também que a participação da socie­dade civil se efetivaria por meio de “[...] entidades representativas da sociedade e de cidadãos teresi­nenses organizados”[3]

Nascia  assim, a possibilidade de o cidadão comum não vinculado a nenhuma entidade associativa partici­par do processo, desde que subscrevesse uma pro­posta com, no mínimo, duzentas pessoas com mais de 16 anos.

1.2 Orçamento participativo como mecanismo de democracia à luz da Constituição Federal de 1988

Mecanismos de democracia participativa são em geral bem vistos em toda parte como iniciativas que tornam a experiência democrática mais intensa,pois,  resgatam o seu sentido mais pleno de autogoverno, aproximam os governantes dos governados e tornam mais ativa e significativa a condição de cidadão.

Nesse sentido, o orçamento participativo trata-se de um instrumento de gestão pública que busca na participação direta da população os subsídios necessários a escolha das prioridades em termos de investimentos municipais, que servirão de base para a elaboração e execução do orçamento público.
                  A mobilização pela democratização do Estado conduz à incorporação no texto constitucional de 1988 de vários dispositivos que contemplam a ado­ção de mecanismo de gestão partilhada. Além de preconizar a abertura de canais de participação da sociedade nas instâncias decisórias, a Carta Magna também legitimou a descentralização das decisões políticas, com a introdução de reformas que con­feriam aos Estados e Municípios uma maior autonomia administrativa e financeira, de modo que esses en­tes assumissem a execução das políticas públicas. Assim, participação e descentralização emergem como signos de uma gestão pública democrática, uma vez que a observância desses princípios impli­caria uma administração pública transparente e efi­ciente, porque mais sensível às demandas sociais.

 A Constituição de 1988, portanto, valorizou  o orçamento público, como instrumento de planejamento e ação o que se pode comprovar através  das disposições constitucionais específicas sobre orçamento dos artigos 165 a 169 do seu texto.

1.3 A importância do Orçamento Participativo na Lei de Responsabilidade Fiscal

 Ao comentarmos  sobre Orçamento Participativo na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é importante conhecermos o contexto social político e cultural em que esta Lei  foi inserida na sociedade e procurarmos saber qual foi os impactos que ela trouxe para os gestores públicos no que diz respeito à arrecadação e a execução fiscal dos recursos públicos.

Podemos afirmar que a Constituição Federal de 1988, trouxe muitos avanços no que diz respeito à ordem financeira brasileira, pois, previu em seu art.163 que fosse instituído uma lei com a finalidade de ordenar as finanças públicas, desta forma criou-se a Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja responsabilidade se constitui como um dos instrumentos norteadores na busca do equilíbrio orçamentário-financeiro do Estado brasileiro.

Um dos primeiros artigos que nos chama atenção nesta lei é o art. 15 onde preceitua que “serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17”. Assim deduzimos que a lei de Responsabilidade Fiscal-LRF trouxe muitas inovações para a Administração Pública, dentre elas a exigência de que os gestores não sejam um mero arrecadador de tributos, mas que tenham responsabilidade com a execução desta arrecadação cujas ações devem ser realizadas de forma planejada, transparente e equilibrada.

1.4 - Da participação popular

                    Outra novidade desta lei é que a população tem o direito e o dever de saber sobre as origens e a aplicação de recursos dos quais é titular o que se depreende deste parágrafo único do art. 48 da LRF abaixo  citado.

 Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

 Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.(grifos nosso)

  Com relação ao que está grifado, isso significa dizer que a sociedade é convidada a participar das decisões sobre a aplicação dos recursos públicos, tornando desta forma o processo transparente.

Com isso, a Lei confere a participação da população para opinar através de assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo, cujas assembléias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema ou território nas negociações com o governo.

1.5 Da Transparência

 No que se refere à transparência, a primeira coisa que devemos ter em mente é que ser transparente nada mais é do que ser sincero, verdadeiro, portanto, o administrador público tem a obrigação de informar a sociedade sobre o que foi feito com o dinheiro que o povo contribuiu através do pagamento de seus impostos,pois desta forma estará agindo com transparência.

                  Vale ressaltar também que o  art. 49 desta lei diz  que ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade a prestação de contas da União que conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

                    É preciso que saibamos  também que a transparência fiscal é algo novo, pois nem sempre a sociedade teve acesso às informações sobre as finanças públicas. Isso foi inspirado no New Public Act da Nova Zelândia que nos anos 80, implantou novos sistemas contábeis e de uma série de relatórios gerenciais pautados pela acessibilidade das informações. Esta lei, portanto, exige que todas as unidades da federação inclusive os municípios informe a sociedade sobre o seu orçamento e execução financeira o que ajudou a melhorar muito a transparência das contas públicas em todos os níveis de governos do Brasil, cujas informações podem ser feitas até mesmo pela Internet e de forma detalhada e em tempo real. Inclusive sobre isso, já foi editada a lei complementar de nº 131de maio de 2009 que fez uma alteração na LRF onde exige que a União, os Estados e os Municípios com mais de cem mil habitantes são obrigadas a fornecer as informações necessárias em seus próprios sites.

1.6  Da execução dos Recursos Públicos

                    A lei fala também que a execução dos recursos públicos deve ser feita de forma planejada. Cujo planejamento resulta na elaboração do Plano Plurianual (PPA), que tem a função de planejar as ações do governo criando formas para atender o aumento da demanda por serviços, assim como manter os já existentes. Onde é necessária a elaboração de estudos e planos para os investimentos a serem realizados pelos administradores públicos e que é elaborado no primeiro ano de mandato, para execução nos quatro anos seguintes, contendo um anexo com metas plurianuais da política fiscal, considerando despesas, receitas, resultado primário e estoque da dívida.

Com relação à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), esta surgiu através da Constituição Federal de 1988, almejando ser o elo entre o planejamento estratégico e o planejamento operacional.Ela estabelece as metas e as prioridades da administração pública dos entes federados,incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente e orienta a elaboração da Lei orçamentária anual-LOA, dispõe também sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a nível federal a política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento.

 Já a lei Orçamentária anual-LOA está prevista no art. 165 da Constituição federal e constitui como a mais importante de gerenciamento do orçamento financeiro da administração pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas.

De acordo com o art. 5º da LRF esta lei diz que a Lei Orçamentária anual deverá ser elaborada de forma compatível com o Plano Plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta lei complementar.

                  Desta forma, o principal objetivo da LRF foi o estabelecimento de critérios e condições a serem observados na utilização dos recursos públicos de forma a viabilizar a aplicação responsável desses recursos e a impedir a incidência de irregularidades na gestão pública.

      Com a LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas à administração pública e os seus gestores. A sociedade irá tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas

                  A despeito da fiscalização a responsabilidade pelo cumprimento da LRF é atribuída ao poder legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas e aos sistemas de controle interno de cada poder e do Ministério Público.

     Outra grande novidade trazida por esta Lei diz respeito às penalidades pelas quais o gestor público está submetido caso não cumpra o que a LRF estabelece, sendo que há dois tipos de sanções as institucionais, previstas na própria lei e as pessoais previstas na lei ordinária de Crimes Fiscais (Lei nº 10.028, de 19.10.2000)

     Assim, esta Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece condutas para os gestores municipais que passarão a obedecer normas de finanças públicas e limites para administrar essas verbas, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade.

CONCLUSÃO

                   Vimos assim, que nas últimas décadas, após a Constituição de 1988, estamos vivendo em um Estado democrático de direitos onde são  elaboradas várias experiências com vistas a desenvolver este sistema democrático e aumentar a participação dos cidadãos na vida em sociedade  nas decisões políticas e  que uma dessas marcantes experiências é a do orçamento participativo, cujo entendimento atual  é de que a participação política não deve ser vista somente como um limite imposto ao direito de votar e ser votado, mas exige também outras formas de democracia direta, de modo a ampliar o exercício do direito de cidadania.

                      Desta forma, compreendemos que o Orçamento Participativo é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos de tal forma que Orçamento Participativo retira-se poder de uma elite burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar espaços que anos antes lhes eram negados.

                      Vimos também que  no Brasil existem  leis que prezam pela transparência no uso dos recursos públicos e pela participação da sociedade na elaboração do orçamento  e que entre estas Leis está a Lei 101, chamada de “ Lei de Responsabilidade Fiscal”, de 05 de maio de 2000 que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e  obriga o Poder Público, nas três esferas da Federação (União, estados-membros, Distrito Federal e municípios), a adotar o orçamento participativo e estabelece comandos de observância compulsória quanto à transparência da gestão fiscal.

Concluímos assim, que o Orçamento participativo se constitui como um importante  mecanismo de democracia, tendo em vista  a importância do cidadão para definir o destino  dos recursos públicos.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

BRASIL, Constituição da República Federativa do. Constituição da República
Federativa do Brasil. São Paulo: Rideel, 2006.

Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Nº 101, de 04 de maio de 2000),

OLIVEIRA, F.. M. de. Orçamento Participativo com Instrumento de Democratização da Gestão Pública. Fortaleza: Expressão gráfica e Editora, 2005.

SANTOS, B. S.. Orçamento Participativo para uma democracia redistributiva. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.

TERESINA. Prefeitura Municipal de Teresina. De­creto Lei n. 3.414. 1997