A ação popular como instrumento democrático de direito em defesa do meio ambiente

INTRODUÇÃO

Na atualidade o tema referente ao meio ambiente surge como um dos assuntos mais importantes deste século, estando geralmente incorporada às preocupações gerais da opinião pública, na medida em que se torna mais evidente que o crescimento econômico, a garantia da qualidade de vida às futuras gerações e, sobretudo, a sobrevivência da espécie humana não podem ser pensados sem a perspectiva de um meio ambiente equilibrado.

Com o advento da Carta Maior de 1988 acompanhando essas tendências, trouxe grande inovação ao incorporar em seu texto dispositivos que tratam especificamente do meio ambiente, bem como mecanismos jurídicos para a proteção do mesmo. Um desses mecanismos é a ação popular ambiental, objeto de estudo deste artigo. Por meio dela houve um alargamento das hipóteses de participação do cidadão que passou a poder lutar individualmente por um direito que pertence à coletividade, o direito ao meio ambiente saudável.

Hoje em dia, para abordar o tema Ação Popular como instrumento pelo alcance da dignidade da pessoa humana, implica em uma série de fatores que vão além de simplesmente sistematizar os atos processuais, afim, de se atingir a tutela jurisdicional, onde a função do Estado, figura como detentor da jurisdição, sendo uma função coletiva, visando tutelar os direitos em massa, e não atos meramente processuais a fim de se atingir à tutela jurisdicional, por meio de instrumentos hábeis para esta concretização, afinal, por certo ao vislumbrarmos direitos coletivos que atingirão um número imenso de pessoas que poderão ser beneficiadas ou prejudicadas por uma decisão desta espécie, sendo que outrora tal número seja indefinido, demonstrando assim, o imenso leque de pessoas por ela atingidas.

Partindo dessa premissa da essencialidade das decisões coletivas e da essencialidade do processo coletivo, devemos destacar que, quando tal procedimento visa à prevalência da dignidade da pessoa humana, estaremos diante de um direito fundamental, que visa acima de tudo, contemplar o bem maior previsto na constituição de 1988, que é o bem da vida.

Portanto, o presente estudo pretende traçar alguns parâmetros, trazer algumas reflexões acerca deste instituto, e de sua importância à vida humana, sendo que acima de tudo, busca-se a prevalência da dignidade da vida humana, sendo que para tal escopo, devemos considerar como foco o direito a um meio ambiente equilibrado, objetivo, que poderá ser alcançado por inúmeros instrumentos coletivos, especialmente pela Ação Popular Ambiental, mecanismo disponível à qualquer cidadão, contando assim com uma legitimidade extremamente democrática.

Desta forma, fica evidente que com decorrência da crise ambiental, sentiu-se necessidade de maior participação da sociedade  diante ao Estado, objetivando que todo o processo de desenvolvimento seja alcançado de forma sustentável e controlando assim, os efeitos nocivos causados ao ambiente natural. Atualmente pode-se notar que o cidadão tem se preocupado bastante com os assuntos referentes ao meio ambiente e ao mesmo tempo conscientiza-se da necessidade e  importância em intervir nos atos do Estado quando o assunto é referente a política ambiental, através do instrumento da Ação Popular Ambiental.

Deve-se, a este instrumento jurídico eficaz e importante para impugnar atos administrativos que possam ou venham a causar danos ambientais, ou seja, o cidadão atua de forma preventiva ou repressiva no exercício da cidadania ambiental, e em sua participação cívica em prol dos interesses da coletividade, impondo obrigações a projetos e cumprimento de soluções positivas, buscando alcançar equilíbrio ecologicamente correto.  

A Constituição Cidadã, como também é chamada, possui em seu corolário  alguns instrumentos processuais de salvaguarda de bens públicos e possui especificamente objetivo de desenvolver os conceitos de cidadania junto à população.

Neste sentido, a ação popular torna-se um instrumento processual, onde qualquer cidadão, verificando qualquer ato potencialmente lesivo ao bem público, busca a tutela do Poder Judiciário para conter a abusividade de um ato praticado. Neste aspecto, a proteção do meio ambiente natural está inserida à questão da cidadania, uma vez que as regras de meio ambiente também são constitucionais e, principalmente, porque as questões ambientais dizem,respeito,coletividade.

Portanto, é por meio da Ação Popular Ambiental que o ordenamento jurídico brasileiro propicia e incentiva a participação do cidadão na proteção do meio ambiente.

1. MEIO AMBIENTE

O sentido da palavra “natureza”, possui origem latina, natura, nato, nascido, sendo que dentre os principais significados indicados na literatura, o que mais se destacam são aqueles que definem a natureza como o conjunto de todos os seres que formadores do universo e, também, a essência e condição própria de um ser. Desta forma, conclui-se que a natureza é uma totalidade, um todo no qual o ser humano está inserido.

Em tempos passados, doutrinadores que inicialmente versaram sobre a proteção jurídica do meio ambiente inclinaram-se pela denominação Direito Ecológico, que foi utilizada pelos jus-ambientalistas. Com o passar dos anos e a evolução do pensamento jurídico, passou-se a chamar-se de Direito Ambiental para o conjunto de regras específicas que tutelam o meio ambiente.

Como a expressão “ambiente” é muito ampla, abrigando inúmeras realidades que se encontram na legislação protetora do meio ambiente, estando imersas os chamados bens culturais, humanos e, até do trabalho, para que se compreenda as limitações causadas pela designação da disciplina como Direito Ecológico, passou-se a utilizar-se a denominação Direito Ambiental.

Sendo assim, o Direito Ambiental pode ser definido como o ramo do direito que se divide em três partes fundamentais, constituídas pelo direito ao meio ambiente, direito sobre o meio ambiente e direito ao meio ambiente. Portanto, o Direito Ambiental, na medida que regula o meio ambiente, está tutelando o ser humano, que está imerso no mundo, fazendo parte do meio ambiente, logo, há uma dimensão de direitos fundamentais no Direito Ambiental, por questões ecológicas, sociais e econômicas.

O meio ambiente é unitário, em relação ao seu conceito, posto que tudo o que nos cerca faz parte de um todo, mas, o meio ambiente é disciplinado por várias regras e princípios que compõem a Política Nacional do Meio Ambiente. A divisão do meio ambiente tem o intuito de facilitar a compreensão do meio em que se pode estar inserido, dada a variedade de ambientes existentes. Por esta divisão, encontra-se quatro aspectos, quatro espécies de meio ambiente, quais sejam: meio ambiente natural, artificial, cultural e do trabalho.

Nessa ordem, em uma primeira análise, o meio ambiente natural é constituído pela natureza propriamente dita. Portanto, no ambiente em que o homem não realizou grandes modificações.

Nos dizeres de Celso Antonio Pacheco Fiorillo, meio ambiente natural é:

                    “O meio ambiente natural ou físico é constituído pela atmosfera, pelos elementos da biosfera, pelas águas (inclusive pelo mar territorial), pelo solo, pelo subsolo (inclusive recursos minerais), pela fauna e flora. Concentra o fenômeno da homeostase, consistente no equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e o meio em que vivem“.

Contudo, tais regras protetivas, de proteção e garantias ao meio ambiente passaram a ser de ordem constitucional, incorporado pelo artigo 225 da Constituição Federal. Devendo ser obrigação de toda a sociedade brasileira, o respeito e o resguardo do meio ambiente natural, pois, todos os cidadãos tem o direito a um ambiente saudável e ecologicamente equilibrado, como também possuem a obrigação de respeito e proteção a todos estes bens naturais, que são públicos, coletivos.

Desta feita, a Carta Magna reconheceu que o meio ambiente possui total importância para toda a sociedade, uma vez que é da natureza que se extraem, matérias primas para a sociedade de consumo dos grandes centros urbanos. Sendo necessários, todos estes aspectos, que possuem relação direta com a vida do homem, inclusive com questões econômicas, conforme preceituado pelo artigo 170, VI, da Constituição Federal.

Sendo assim, a proteção do meio ambiente natural deve ser manifestada pelo homem de forma espontânea  e instintiva, motivada por fins e razões de direito que concorram a sobrepujar atos atentatórios da ação humana que visem a consubstanciar em ficta ou real lesão à universalidade de bens que constituem o meio ambiente, como se movido pelo mesmo instinto que agiria em proteger direito próprio iminente e indisponível.

2. AÇÃO POPULAR NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A  LEI N. 4.717/ 65

Visando definir a Ação Popular no ordenamento jurídico brasileiro, aferindo-se assim seu objetivo e significado, devemos iniciar nossa tarefa, nos debruçando sobre o texto constitucional de 1988, que assim dispôs acerca do instituto no inciso LXXIII, do artigo 5º:

                  “Artigo 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]

                   LXXIII. qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; [...]”

Por sua previsão no bojo do texto constitucional de 1988, podemos atribuir ao instituto um cunho constitucional, representando assim um instrumento constitucional, colocado à disposição de qualquer cidadão como forma de defesa dos interesses da coletividade.

Cuidou ainda o constituinte de 1988, de por “termo à dúvida se abrangeria também os atos praticados por entidades paraestatais (sociedades de economia mista, empresas públicas, serviços sociais autônomos e entes de cooperação) além dos órgãos da Administração centralizada”.

Preleciona HELY LOPES MEIRELLES (2003), a ação popular é:

                   “O meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados ilegais ou lesivos do patrimônio federal, estadual ou municipal ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público”.

Para MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2012), a ação popular pode ser    definida como:

                    “A ação pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos praticados pelo poder público ou entidades de que participe, lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos responsáveis pela lesão”.

Preleciona GOMES JUNIOR (2001):

                    “No ordenamento jurídico pátrio, consolidou-se o entendimento de que a Ação Popular é o instrumento adequado para atacar ato ilegal e lesivo aos cofres públicos, bem quando houver violação ao Princípio Constitucional da Moralidade Administrativa, sendo esta última hipótese uma previsão inovadora em termos de direito positivado.”

Assim define MEIRELLES (2003):

                    “Ação popular é o meio constitucional à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.”

Desta forma, de acordo com a Constituição Federal, em seu artigo 5º, LXXIII, o objetivo da Ação Popular refere-se à proteção dos bens expressamente determinados pelo próprio texto constitucional, em que: “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.

Contudo, a Ação Popular, como meio processual previsto na Constituição de 1988, continua regulamentada pela Lei nº. 4.717 de 19 de junho de 1965, sendo que a Carta Magna ampliou o rol de bens jurídicos cuja tutela processual passou a ser possível por meio da Ação Popular.

Portanto, a norma infraconstitucional que cuida do instituto, assim dispõe em seu artigo 1º:

                  “Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.”

Assim, denotamos que “a Ação Popular no direito brasileiro é, fundamentalmente, remédio para a lesividade perpetrada contra o patrimônio público”.

Neste sentido, a principal foco da Ação Popular é o exercício da cidadania por qualquer um do povo, fiscalizando a atuação do Poder Público, protegendo o patrimônio público, contra atos lesivos praticados por entes públicos ou privados subvencionados por dinheiro público.

Nessa ordem, o que se tutela é o patrimônio público, conforme já mencionado na lei n. 4.717/65, artigo 1º, § 1º, conjunto de bens pertencentes ao povo, destinados ao uso público, bens estes, que dizem respeito à administração pública como prédios públicos, ou à coletividade, tais como florestas, praças, patrimônio histórico, cultural, etc.

Portanto, a Ação Popular “é um instrumento de defesa dos interesses difusos, não individuais, ou seja, mesmo a ação sendo intentada por um particular, deve, necessariamente, ser em prol da coletividade e defenda seus interesses, sejam esses morais, patrimoniais, ambientais, etc”.

Nesta ordem, a Ação Popular é uma demanda, podendo ser realizada tanto na forma repressiva como na preventiva. Sendo repressiva, a Ação Popular pleiteará a correção dos atos danosos já consumados, ou seja, será uma ação judicial em que o pedido será reparador. E preventiva, quando proposta a demanda judicial antes que os efeitos lesivos dos atos que estão sendo praticados sejam consumados, podendo o requerente solicitar em juízo uma liminar para a suspensão dos efeitos do ato lesivo.

Existe também entendimento paralelo quanto a finalidade da Ação Popular, ou seja, a de obrigar a administração pública a atuar em casos de omissão, logo, estando a administração pública em situação omissa, sem resguardar o patrimônio público, onde qualquer cidadão poderá intentar a referida Ação  requerendo a atuação específica da administração pública frente a sua omissão.

Contudo, podemos notar que o objeto da Ação Popular “é o combate ao ato ilegal ou imoral e lesivo ao patrimônio público”, onde o cidadão poderá solicitar em juízo e por conta própria a salvaguarda das coisas públicas, exercendo assim, o efetivo exercício de sua cidadania.

Sendo assim, nos termos da Constituição Federal, possuí legitimidade ativa para propositura da Ação Popular , qualquer cidadão. A lei n. 4.717/65 exige para a propositura da Ação Popular, o status de cidadão, estabelecendo em seu artigo 1º, § 3º, que “a prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral”, demonstrando a qualidade de eleitor, bem como a necessidade de estar em plena regularidade com as obrigações eleitorais.

Com relação, a legitimidade passiva, determina a lei 4.717/65 em seu artigo 6º, que a ação será proposta em desfavor das pessoas públicas e privadas, ou ainda contra entidades, autoridades, funcionários ou administradores que pratiquem, autorizem, aprovem ou ratifiquem atos de lesão ao patrimônio público. O juízo para receber e julgar a ação popular é estabelecida pela origem do ato a ser anulado, sendo aplicável as regras processuais de competência.

A sentença da Ação Popular poderá ser desconstitutiva-declaratória, pois em caso de procedência da demanda, a decisão anulará o ato impugnado, condenando os responsáveis, ou beneficiários, a reparar o dano causado em perdas ocorridas, condenando o réu nas custas e despesas processuais, honorários advocatícios e produzindo coisa julgada erga omnes.

Nas situações de improcedência da Ação Popular, haverá duas situações bem distintas, se a improcedência da mesma for  no sentido de a mesma ser infundada, a sentença produzirá efeitos de coisa julgada erga omnes e o ato atacado permanecerá válido. Agora, se a improcedência for decorrente de deficiência probatória, a decisão de mérito não fará coisa julgada erga omnes, podendo ser intentada nova demanda com os mesmos fundamentos e pedidos, pois prevalece nestes casos o interesse público.

3. ASPECTOS PROCESSUAIS

Com relação à legitimidade para propor ação popular, a Lei nº 4.717/1965 estabelece logo em seu art. 1º que “qualquer cidadão” poderá impetrá-la e mais adiante explicita o conceito em seu § 3º:

                    “A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.”

Dessa maneira, Hely Lopes Meirelles[1] faz a correspondência semântica entre eleitor e cidadão, ou seja, a pessoa física no gozo de seus direitos políticos. Rodolfo Camargo Mancurso[2] acrescenta mais um requisito ao conceito de cidadão, qual seja, a nacionalidade brasileira, seja ela nata ou adquirida.

Um ponto muito importante a se destacar é que na à época da referida lei, não havia previsão Constitucional a Ação Popular como remédio frente a atos lesivos ao meio ambiente. Então, é de se questionar se as determinações da Lei da Ação Popular permanecem inteiramente válidas no tocante a bens e valores ambientais.

Em resposta, Celso Antônio Pacheco, Marcelo Abelha e Rosa Maria Andrade, que o citado dispositivo infraconstitucional não foi recepcionado pela Constituição vigente, já que ela dispõe, em seu art. 225, que “todos têm direito ao meio ambiente equilibrado”. Nas palavras dos autores: “Em sendo de todos os bens ambientais, nada mais justo que não só o eleitor quite com a Justiça Eleitoral, mas todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País, possam ser rotulados como cidadãos para fins da propositura da ação popular ambiental”[3]

Outro pressuposto importante da Ação Popular é a lesividade, expressa no art. 5º do texto constitucional, onde independe para cabimento da mesma o ato ser ilegal ou não, bastando tão-somente que seja lesivo, pois “a proteção ao meio ambiente caracteriza-se pela sua universalidade, verdadeiro direito difuso, erigido ao patamar constitucional como princípio expresso no sistema, por intermédio da proposição geral enunciativa do art. 225 da Constituição.

Nessa ordem, outro ponto que merece destaque é quanto ao tema legitimidade passiva , muito embora não seja tratada na Constituição,  é regulamentada pelo art. 6º da Lei nº 4.717/1965, e, sendo bem ampla, abrange as entidades citadas no art. 1º da mesma lei, bem como as autoridades, os funcionários ou os administradores que houveram autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado ou que por omissão tiverem dado oportunidade à lesão, além dos beneficiários diretos do ato lesivo.

Com relação, ao objeto da Ação Popular, observa-se que ele pode ser tanto de natureza pública, no caso do ato lesar ao patrimônio público, quanto de natureza difusa, no caso de ato lesivo ao meio ambiente.

Nessa esteira, o rito processual a ser seguido também será diferente em cada caso. O art. 21 da Lei da Ação Civil Pública determinou que “aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que instituiu o Código de Defesa do Consumidor”. Ficou criado assim o sistema da jurisdição civil coletiva, disciplinador dos direitos coletivos lato sensu.

Neste raciocínio, Nery, Rodrigues e Fiorillo[4] recomendam a graduação dos diplomas legais a serem utilizados quando o objeto da Ação Popular dizer respeito ao meio ambiente, ou seja, notadamente difuso. Em primeiro lugar, deve-se ater ao que determina a Constituição Federal vigente e, em seguida, utilizar-se das disposições da lei geral da matéria (Lei da Ação Popular de 1965) nos pontos em que não houver conflito com a jurisdição civil coletiva. Só aí, então, recorre-se às normas do Título III do CDC (Código de Defesa do Consumidor) integrado à LACP (Lei Ação Civil Pública). De resto, no caso da defesa de bens públicos por meio da ação popular, segue-se fielmente à LAP, contanto logicamente que as normas desse documento infraconstitucional não contrarie o texto da Constituição.

CONCLUSÃO

Com o advento da Constituição Federal de 1988, esta trouxe em seu bojo um instrumento processual de antiga tradição, conhecida como Ação Popular, ação em que qualquer cidadão pode exercer seus direitos de cidadania na proteção de bens públicos.

Nessa ordem, sabemos que o dever de proteção ao meio ambiente incumbe à sociedade e ao Poder Público. E que esta Ação Popular Ambiental torna-se eficaz instrumento ao exercício da cidadania, servindo para fiscalizar os gestores da coisa pública, através do direito de impugnar, preventiva ou repressivamente os atos da Administração que resultem em degradação ambiental, além de apurar e imputar a responsabilidade administrativa e criminal do agente causador do dano.

Desta feita, este instrumento chamado de Ação Popular, confeccionado na Constituição de 1988 pelo poder constituinte originário, visando intensificar o processo de re-democratização nacional, uma vez que, naquele momento histórico, com a ditadura militar o Brasil estava vivenciando um período de abafamento do ímpeto popular, também está ligado diretamente aos princípios constitucionais democráticos e de proteção ambiental.

Portanto, conclui-se que a Ação Popular é utilizada pela sociedade brasileira no resguardo de bens públicos, principalmente quando envolve questões políticas, econômicas e sociais, demonstrando conscientização da população brasileira e seu efetivo exercício da cidadania. Por outro lado, este mesmo instrumento processual ainda não vem sendo tanto utilizado pelo cidadão na salvaguarda dos bens públicos ligados ao meio ambiente, demonstrando que o cidadão brasileiro ainda preocupa-se mais com questões políticas e econômicas do que sobre as questões do meio ambiente natural. Devido ainda ser escasso o número de ações populares com objetivo de conter injustiças ambientais. Por fim, não resta dúvidas que com o advento da Constituição Federal de 1988, os cidadãos  passaram a possuir mais condições de intervenção naquilo que consideram justo, mas ainda é pouco para realmente nos considerarmos um país plenamente democrático.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2001;

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo - 25ª EDIÇÃO – 2012 - Editora Atlas;

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010;

GARCIA, Maria. In. A interpretação constitucional e os requisitos da ação popular;

GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Ação Popular: aspectos polêmicos: lei de responsabilidade fiscal, improbidade administrativa, danos causados por liminares e outros pontos relevantes. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001;

MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data, Ação Direta de Inconstitucionalidade e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. 25. ed. por Arnoldo Wald Ação Popular como Instrumento de Defesa do Meio Ambientee Gilmar Ferreira Mendes. São Paulo: Malheiros, 2003.